Vägen till förslaget som väckt stor ilska

”Det finns mycket att ta tag i”, sa Anders Sjelvgren till pressen inför sitt tillträde som Boverkets nya generaldirektör 1 juli 2017. Som exempel nämnde han reformeringen av byggreglerna, liksom effektiv digitalisering.

”Men det är ingen enmansshow. Ska vi få bukt med de stora utmaningar vi har framför oss så krävs ett gediget teamwork. Fast det är bara roligt, jag älskar att jobba tillsammans med andra”, fortsatte han, till Byggvärlden.

I februari samma år tillsatte regeringen och dåvarande bostadsminister Peter Eriksson (MP) en kommitté för en genomgripande översyn av Boverkets byggregler: Kommittén för modernare byggregler.

Syftet var att modernisera och förenkla regelverket och samtidigt främja ett ökat bostadsbyggande och konkurrens utan att äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande.

För att få ett samhällsperspektiv på frågan utsåg kommittén referensgrupper med företrädare från kommuner, byggherresidan, akademi och boende.

Rundabordssamtal hölls med företrädare för 35 organisationer från byggindustri, fastighetsägare, boende, länsstyrelser, arkitekter och tekniska konsulter. Dessutom genomfördes en Sverigeturné till 15 kommuner – allt för att arbeta fram ett regelverk och en tillämpning som skulle vara förenklad, flexibel och förutsägbar.

Bland annat handlade det om ta bort de allmänna råden och standarder som har kritiserats för att vara styrande i stället för att vara vägledande som tanken var från början. Kommittén ville även ha tydligare föreskrifter för att göra det enklare för byggbranschen och skapa kortare processer.

Men innan kommittén hann lämna sitt slutbetänkande i december 2019, påbörjade Boverket ett arbete med att se över BBR och specifikt Boverkets föreskrifter och allmänna råd.

Enligt flera av varandra oberoende källor ville Boverket inte gå fram med de förslag som kommittén höll på att arbeta fram i sin utredning och gick på eget initiativ vidare med egna förslag parallellt med kommitténs arbete. Boverket får enligt instruktionen från regeringen skriva egna föreskrifter och har så kallat bemyndigande.

Under ett möte mellan regeringskansliet, Boverket och kommittén för modernare byggregler ska Boverket även ha argumenterat för att få ett nytt uppdrag i likhet med kommitténs, enligt uppgifter till Arkitekten.

Kurt Eliasson, utredare i Kommittén för modernare byggregler, ger sin bild av saken:

– Boverket var inte på samma linje som kommittén, utan hade redan funderat ut en annan linje. Det blev inget formellt ärende av kommitténs utredning och ministern uttryckte det som att ”Boverket vet vilka förslag som ligger och vad som behövs”, säger Kurt Eliasson.

– Vi föreslog att noga gå igenom och förtydliga föreskrifterna och se till att de var så verifierbara som möjligt för att inte behöva de allmänna råden i den omfattning som fanns. Men det hände inget på den punkten, fortsätter han.

Yvonne Svensson är Boverkets rättschef och har avböjt intervju, men i ett mejl till Arkitekten svarar hon på frågan om vad Boverket ville, som inte låg i linje med det som kommittén kom fram till.

”Mycket av problembeskrivningen i kommitténs arbete användes även i Boverkets arbete. Kommittén lämnade inte något uttömmande förslag till föreskrifter, utan föreslog att Boverket skulle arbeta vidare med föreskriftsarbetet”, skriver Yvonne Svensson.

En annan person med insyn i kommitténs arbete, som vill vara anonym, säger att representanter från Boverket medverkade på kommitténs möten utan att nämna något om att myndigheten samtidigt planerade och jobbade för något annat.

– Det var väldigt konstigt att Boverket medverkade på möten inom kommittén, men samtidigt drev på ett eget parallellt arbete vid sidan av. Kommittén var för att exempelvis behålla tillgänglighetskrav och hade arkitekter som satt och skissade på konsekvenser av ändringar i byggreglerna. Det var rimliga kompromisser och klara avvägningar som gjordes. Det är synd att regeringen lade ned så mycket tid och pengar på kommittén och sedan inte använde resultatet.

Att Boverket skulle drivit en egen linje under den beskrivna perioden tillbakavisas av generaldirektör Anders Sjelvgren, som menar att det grundläggande skälet var att det fanns en stark vilja hos regeringen att arbetet inte fick ta för lång tid och att det var därför Boverket i juni 2019 fick ett nytt formellt uppdrag av regeringen.

Så, när kommitténs slutbetänkande i december 2019 överlämnades till regeringen ansåg Boverket att förslagen i utredningen var ”överspelade” på grund av det nya uppdraget, trots att det då delvis överlappade med innehållet som kommittén arbetade med.

Samtidigt fick kommitténs förslag också kritik, bland annat från Sveriges Arkitekter som kritiserade kommitténs förslag för att ha tappat bort de boendes perspektiv, för att inte upprätthålla kvalitetsaspekter samt att i för hög utsträckning utgått från att tillgodose de stora byggbolagens intressen.

Byggföretagen, som länge velat ha förenklade byggregler, var dock överlag positiva till flera av kommitténs förslag och menade att de främjar innovation. Däremot slog de ned på till exempel utredningens förslag om att införa det nya kravet ”möjlighet till utblick”.

Regeringens uppdrag från 2019 (”Uppdrag till Boverket att se över myndigheternas bygg- och konstruktionsregler”) har Boverket valt att kalla Möjligheternas byggregler. Och det är utifrån det som Boverket nu har presenterat sina förslag till nya byggregler som under våren och sommaren varit ute på remissrundor.

Kommitténs utredning pågick under cirka 2,5 år till en kostnad på nästan 23 miljoner kronor, enligt siffror från regeringskansliet. Vad regeringen gjorde med utredning är inte klarlagt. På frågan om varför regeringen inte gick vidare med kommitténs utredning skriver dåvarande bostadsminister Per Bolund (MP) i ett mejl till Arkitekten:

”Med hänsyn till de många synpunkterna så valde vi att ge ett nytt uppdrag till Boverket. Nu är det den nya regeringen som måste ta ställning till förslagen”.

På en fråga om hur Per Bolund motiverar utredningens tid och kostnad skriver han:

”Den byggda miljön har stor påverkan på samhälle, miljö och människor under hela den tid den står. En utredning är aldrig pengar i sjön utan lyfter kunskap och samhällsdiskussion vilket har ett viktigt värde. Utan utredningar skulle åtgärder som inte leder åt rätt håll ge betydligt högre kostnader för samhället.”

Till skillnad från kommittén vill Boverket med Möjligheternas byggregler att reglerna ska innehålla betydligt färre detaljerade krav, och i likhet med kommittén, inga allmänna råd eller hänvisningar till standarder. Systemet baseras fortfarande på funktionskrav, alltså att Boverket bestämmer vilken funktion som ska uppnås samtidigt som ”hur:et” är upp till byggaren att lösa.

Fram tills nu har myndigheten också tagit fram vägledningar för lösningar och medverkat i att ta fram standarder. Men i och med de nya byggreglerna backar Boverket ur all inblandning i att ta fram praxis och branschstandard och menar att branschen på egen hand ska tolka och verifiera att det de vill bygga uppfyller kraven. Poängen är, enligt Boverket, att det på så sätt ska gå snabbare och vara billigare att bygga.

Enligt Anders Sjelvgren kommer de nya reglerna att bidra till ökad effektivitet i byggandet, mindre miljöpåverkan och göra det möjligt att få fram betydligt flera innovativa lösningar, enligt en tidigare intervju med Svensk Byggtidning.

Men alla håller inte med generaldirektören.

– Det jag läst om Boverket nya förslag och att göra branschstandarder, var inget som vi föreslog eller ens tyckte var bra, säger Kurt Eliasson.

Bland remissvaren som inkommit till Boverket finns flera kommuner, arkitektkontor, privatpersoner och branschorganisationer som alla är vassa i sin kritik mot förslagen. White är ett av arkitektkontoren som svarat.

Marja Lundgren är hållbarhetsstrateg på White och satt med i kommittén för modernare byggregler. Hon ser det som ”mer än anmärkningsvärt” att Boverket inte ens kommenterar det förslag som kommittén lade fram.

– Boverket väljer att jämföra sitt förslag endast mot nuvarande BBR och helt bortse från möjligheten att jämföra med ett annorlunda författningsförslag som var resultatet av en tvåårig utredning. Jag tolkar det som att Boverkets ledning inte respekterar de medel samhället redan lagt på att granska BBR och en oförmåga att omfamna en extern granskning, säger Marja Lundgren.

Hon säger att Boverket endast nämner kommitténs utredning i noter som stödjer Boverkets egen kritik av nuvarande BBR och är oroad över att de nya byggreglerna kommer skapa ojämna och långsamma processer i olika kommuner och med olika resultat, vilket i sin tur kommer slå hårt mot till exempel gestaltad livsmiljö.

– Eftersom en fasad i dag bestäms utifrån energikrav, bullerkrav och dagsljuskrav samt är avgörande för utblick, är det viktigt att inte endast en del av dessa är preciserade och kvantifierade medan andra är kvalitativa eller helt saknas. I Boverkets förslag ställs endast krav på dagsljus i halva bostaden. Boverket vill vara teknikneutrala i hur dagsljuset når bostaden. Risken är stor att avsnitt som buller och energi, som löses bäst utan fönster, blir vägledande, säger Marja Lundgren.

Nyligen hölls den årliga konferensen Gestaltad livsmiljö som genomförs av Boverket, Riksantikvarieämbetet, Arkdes och Statens konstråd. Under ett panelsamtal kommenterade Per Bornstein, tidigare delägare i Bornstein Lyckefors i Göteborg och mottagare av Kasper Salin-priset, Boverkets nya förslag. Han var så kritisk att han sa att han lovat sig själv lämna sitt yrke som arkitekt om Boverkets nya föreskrifter träder i kraft i sin nuvarande form.

– Vi har nu ett förslag om förenklade byggregler där man egentligen lämnar över till näringsliv och entreprenörer att definiera om vilka takhöjder det ska vara eller om man ska ha fönster. Så läs på och tala om vad ni tycker, sa Bornstein på scenen, och möttes av högljudda applåder.

Flera personer som jobbar eller har jobbat på Boverket, som Arkitekten pratat med och som vill vara anonyma på grund av rädsla för repressalier, är också kritiska till det som nu sker.

– Jag tycker att förslagen går emot mycket av det arbete som vi försökt genomföra på Boverket. Det riskerar att bli en direkt motsättning till exempelvis politiken för gestaltad livsmiljö. Utöver det påverkar det trovärdigheten för myndigheten också, säger en anställd.

– Boverket vill ha korta, tydliga och gärna mätbara krav samtidigt som man inte ska få hänvisa till någon metod eller standard. Det kommer lämna stort utrymme för olika tolkningar. I dag är det ju redan så att tolkningen ligger hos kommunerna när man söker bygglov och startbesked. Ska vissa företag nu dessutom få bli certifierade behöver man inte ens gå via kommunen och deras byggnadsinspektörer för startbesked. Byggbranschen är absolut inte mogen för det här ansvaret, säger en tidigare anställd.

Varje år kostar byggfel samhället mellan 83 och 111 miljarder kronor, enligt en utredning av Boverket från 2018. Det motsvarar cirka två försvarsbudgetar per år, räknat på 2022 års budget. Enligt flera kritiker av de nya förslaget till byggregler finns en oro för att företags ekonomiska incitament kommer att styra framför såväl ansvar som en god gestaltad livsmiljö och att det offentliga inte längre kommer att företräda allmänintresset, att garantera en god och hållbar bostad.

– Gestaltad livsmiljö var ett jätteprojekt för att bygga ett bättre Sverige. 40–50 personer arbetade i flera års tid med detta. Men, inte ett ord av denna kunskap fördes vidare in i byggreglerna. Boverket hade chansen, men försatte den medvetet. Det negligerandet kommer att leda till att många bostäder i Sverige blir väldigt mycket sämre. Standarder är bra till mycket, men de ersätter inte regelverkets gränssättning. Standarder skrivs av de som har råd, kan och orkar vara med, och har ett intresse av att påverka i sin riktning, säger en tidigare anställd på Boverket.

Flera berättar också att det är ytterst få personer som har varit drivande i arbetet med revideringen på Boverket. De beskriver Boverket som toppstyrt.

– Generaldirektören var nytillträdd när det här började, det verkade vara hans baby. Det kändes som ett mantra som skulle genomföras, men att det sedan i detaljerna inte blev så enkelt. Det kändes som att han ville visa handlingskraft.

Samtidigt som myndigheten arbetat med revideringen av de nya byggreglerna under en rekordsnabb tidsplan, genomgår Boverket också en omställning med minskat anslag från regeringen och stora varsel som följd. Ungefär en femtedel av personalen ska bort. Det är en process som sätter stor press på de anställda och som pågått sedan januari.

– Vilka arbetsuppgifter vi ska göra mindre av har vi samtidigt inte fått veta. Det är svårt att förhålla sig till, och när regeringen inte sagt det måste myndigheten själv prioritera. Jag upplever att det finns en uppgivenhet hos anställda, man tappar glädjen. Många har jobbat länge och med stora projekt. Man tappar viktig kompetens och det är svårt att rekrytera nya. Vakanser plockas bort och det finns heller inte tid för upplärning av nya, säger Klara Falk, ordförande i Saco-S-föreningen och planarkitekt på Boverket.

Anställda som Arkitekten pratat med beskriver den rådande situationen på Boverket som omotiverande.

– Det här är ett jättearbete. Det finns ju en förväntan från beställaren att det ska gå fortare, men hade behövt mer tid för att utreda grundligare än vad vi haft tid att göra. Det har varit en stor press på folk, både med att få fram förslagen och med att ta hand om alla remissynpunkterna, men tror inte det hade funnits förståelse för att förlänga tiden ytterligare, säger en anställd.

– Det finns personer som är hårt belastade och som jobbat både dag och natt och hela helger med remisserna. Samtidigt skär man från ledningens sida ner på bemanningen. Folk har redan blivit uppsagda, säger ytterligare en anställd.

Redan för två år sedan avsåg Boverket att minska med 20 tjänster, då liksom nu på grund av minskat anslag. I en extern arbetstagarkonsultrapport, som Arkitekten tagit del av, baserad på intervjuer med 75 av samtliga 279 anställda om verksamheten från deras perspektiv, framgick redan då att en del chefer upplevde Boverket som toppstyrt, att generaldirektören styrde mycket själv, att hela myndigheten var beroende av hans ”dagsform” och att juridiken var dominant och inblandad i för många områden.

Många chefer upplevde att de var rädda för att göra fel och det framkom uppgifter om att det inte längre fördes några protokoll eller minnesanteckningar från chefsmöten, inte på någon chefsnivå, liksom att det är svårt att följa beslutsvägar och ansvarsfördelning.

Efter flera förfrågningar ställde generaldirektör Anders Sjelvgren, kort innan denna artikel gick till tryck, upp på en telefonintervju.

Vad tänker du kring de anställdas kritik mot förslagen och mot hanteringen av arbetet inom myndigheten?

– Jag uppskattar att vi har en myndighet där det finns olika åsikter, så ska det ju vara och jag recenserar inte det. Byggreglerna är ju till för att säkra hälsa och säkerhetsaspekterna, sen finns det jättemånga andra frågor kopplat till det som inte ligger i byggreglerna. Man måste hålla isär det här. Det här är de lägsta kraven vi ställer i samhället. Sedan kan det finnas högre ambitioner om vad vi tycker att en bostad ska vara, där jobbar vi med andra verktyg än byggreglerna.

– Jag är ensam ansvarig för alla föreskrifter som lämnar myndigheten och det kan säkert uppfattas som toppstyrt, jag måste ju se till att vi håller oss inom de ramar och regler som gäller. Men att det här är min baby, nej, vi i myndigheten jobbar på regeringens uppdrag, det behöver man förstå.

Boverket har också ett uppdrag inom gestaltad livsmiljö. Har det varit något samspel med detta under arbetet med byggreglerna?

– Vi har rätten att skriva föreskrifter, och den är begränsad i vad lagstiftaren velat reglera: hälsa och säkerhetsfrågor. Vi reglerar inte hur vi skapar goda miljöer, jag tror att det är en sammanblandning om vad de här byggreglerna är till för. För att inspirera och utveckla vad som är goda miljöer kan man jobba med andra styrmedel, med till exempel sektorn, kommuner och länsstyrelser.

På vilket sätt anser du att de nya byggreglerna kommer göra bostäder i Sverige bättre?

– Att bygga hus är en profession. Det krävs kunskap för att hantera kvalificerade frågor på ett bra sätt, det är inte speciellt lätt att lösa det med enkla mått, utan det handlar om att professionen måste förstå vad som är bra och sedan genomföra det. Då behöver vi skapa förutsättningar för hur vi ska möta människors behov med regler där professionen förstår vad vi vill, inte att definiera i detalj, då är vi bakåtskattande och skapar inte den innovation och utveckling som vi faktiskt behöver med bostäder som är bättre men också billigare.

Tycker du att branschen är mogen att ta det här ansvaret?

– Ja, branschen innehåller både och. Men det är viktigt att förstå att vi inte får den utveckling som behövs om vi ställer detaljkrav. Man kan inte luta sig tillbaka mot vad staten säger och sedan göra det, för i slutändan kommer det vara konsumenten som får betala för bristande innovation och utveckling. Men det är klart att det är en resa.

Riksarkitekt Helena Bjarnegård och rättschef Yvonne Svensson har avböjt att kommentera eller svara på frågor om Boverkets nya byggregler.

I slutet av september hade cirka 1 400 remissvar inkommit till Boverket, vilket fått myndigheten att nu skjuta upp implementeringen av förslagen i ett halvår, till 1 januari 2025. Motiveringen till det beslutet är att myndigheten ”bedömer att det behövs mer tid för att gå igenom synpunkterna”, enligt Boverkets presstjänst.