Dokument: Låga timpriser i offentlig upphandling

Tidigt i februari kom tilldelningsbeslutet. Då stod det klart att ett välrenommerat kontor tagit hem ramavtalet om arkitekttjänster för Peter Celsings kulturhusbyggnad i Stockholm med ett ovanligt lågt anbud, 600 kronor i timmen för en handläggande arkitekt. Övriga 17 namnkunniga kontor fick se sig slagna, då de satt prislappen ett par eller flera hundra kronor dyrare.

I juli kom tilldelningsbeslutet till de närmare 20 kontor som lämnat anbud i ramavtalsupphandlingen om arkitekttjänster för Eslövs bostads AB. Kontoret som kom sist i rankningen hade satt ett snittimpris på drygt 1 000 kronor. Kontoret som rankades högst var i summeringen hälften så billigt, med ett snittimpris på lite drygt 500 kronor.

Det går att rada upp fler exempel, som en upphandling av tekniska konsulter i Båstad, en upphandling av inredningsarkitekter i Ulricehamn eller en upphandling av byggnadsarkitekt i Stenungsund där arkitektkontoren som tilldelats uppdragen offererat timpriser runt 500 eller 600 kronor.

Gemensamt för de olika fallen är arkitekternas missnöje. ”En omfattande prisdumpning”, konstaterar en arkitekt i ett mejl till tidningen Arkitekten. ”Man får gå till skumma branscher inom sophantering eller underunderentreprenörer för att hitta dylika priser”, skriver en annan. ”Något måste göras för att beställarna ska utforma sina upphandlingar så att det går att konkurrera med kvalitet”, säger en tredje. ”Sveriges Arkitekter måste agera”, säger en fjärde.

Samtidigt har kontoren som satt de låga priserna sina skäl klara för sig.

– Det här var ett uppdrag vi helt enkelt inte ville tappa och det handlade mer om känslor än om affärer. Jag har jobbat med byggnaden i snart 50 år, säger Per Ahrbom, grundare av Ahrbom och partner som blev tilldelade ramavtalet om Peter Celsings kulturhusbyggnad.

Ahrbom och partner fick också motivera sitt låga anbud innan beställaren, Stockholm stadsteater AB, beslutade om att sluta avtal med dem. Anbudet, med 600 kronor för en handläggande arkitekt, var nämligen så pass lågt att beställaren sett sig tvungen att begära en förklaring – så som en beställare ska om en leverantör angett ett ”onormalt lågt pris”. Det står i Lagen om offentlig upphandling, LOU.

I sitt svar förklarar Ahrbom och partner att flera medarbetare redan har god kännedom om Kulturhuset och Teaterhuset och därför kan arbeta effektivt med korta startsträckor. De skriver också att man är medveten om att anbudet är lågt och att man tyvärr sett att timpriserna ofta är utslagsgivande även i de upphandlingar som väger in kvalitet, men att man inte räknar med att gå minus.

– Vi har väldigt noga räknat ut att priset täcker våra självkostnader i just den här upphandlingen. Självklart ska vi inte ligga på plus minus noll i projekten men i just det här fallet tar jag på mig det. Det är ett mindre projekt och jag blir hellre beskylld för att dumpa priset än att inte få vara med om att jobba vidare med Kulturhuset och mina vänner där, säger Per Ahrbom.

I Eslöv var det Link arkitektur som stod för det lägsta anbudet.

– Detta ramavtal är en upphandling vars enda utvärderingskriterium är pris. Det gör att vi inte kan konkurrera med kvalitet alls. Och vi vet från tidigare upphandlingar i regionen var prisläget ligger i denna typ av upphandlingar. Det är mycket lågt. Eftersom det är dyrt att lämna anbud, står valet mellan att sänka sig till den nivå som behövs för att vinna eller låta bli att lämna. Ofta låter vi bli men denna gång såg vi en möjlighet att lämna, säger Petra Svensson Gleisner, affärsutvecklings- och marknadschef på Link.

Även Link arkitektur blev ombedda att komma in med en förklaring till sitt låga anbud. En del av förklaringen är att Link arkitektur satt ett mycket lågt timpris på den roll som i förfrågningsunderlaget kallas ”ritbiträde”. Och det gav utslag eftersom den totala anbudssumman som bedömdes var en summering av de offererade timpriserna för ansvarig arkitekt med över 10 års erfarenhet, handläggande arkitekt eller ingenjör med minst tre års erfarenhet samt ”ritbiträde”.

– Kunden efterfrågade en kategori som inte finns inom Link arkitektur eller i dagens arkitektbransch. Beskrivningen passar närmast in på en på en praktikant och vi har prissatt rollen därefter. Praktikanter arbetar hos oss för att utvecklas, inte för att vi ska tjäna pengar på dem, säger Petra Svensson Gleisner.

I både fallet med Kulturhuset och i Eslöv godtog beställarna arkitektkontorens förklaringar och behövde därmed inte förkasta anbuden, vilket beställaren annars ska göra enligt LOU.

Är det då rätt eller fel att agera så som Ahrbom och partner eller Link arkitektur? Vänder man sig till juridiken behöver det inte vara olagligt att lägga ett strategiskt anbud, att prisa in sig eller medvetet gå plus minus noll eller med minus i ett uppdrag. Man har som anbudsgivare full rätt att göra bedömningen att det är värt det – för referenser, varumärke eller annat.

– En leverantör får gå med minus i en upphandling, det finns inga direkta hinder för det. Det innebär inte per automatik att anbudet är onormalt lågt eller att konkurrensen är osund. Leverantörer har alltså en stor möjlighet att konkurrera med pris. Och det kan vara svårt att reda ut vad som är onormalt lågt eftersom det beror på omständigheterna i varje enskilt fall och vilka skäl som anbudsgivaren ger i sin förklaring. Det finns exempel på avgöranden i domstol där nollanbud inte behövt förkastas, säger Erika Hanses, upphandlingsjurist på Upphandlingsmyndigheten.

Osund konkurrens blir det däremot, förklarar Erika Hanses, om leverantörerna bryter mot exempelvis sina arbetsrättsliga skyldigheter för att kunna lämna låga priser. Ett annat exempel på osund konkurrens är om leverantörerna i en bransch skulle börja samarbeta om prissättningen, ha branschgemensamma priser och lämna liknande anbud i syfte att reglera marknaden och hindra den fria konkurrensen.

– Det är förbjudet enligt konkurrensreglerna, säger Erika Hanses.

Erika Hanses understryker också att det är en vanlig missuppfattning att det finns ett likhetstecken mellan lågt pris och dålig kvalitet.

– Att upphandling på lägsta pris inte leder till kvalitet är en myt, säger hon.

Erika Hanses framhåller det faktum att kvalitetskraven i en så kallad ”lägsta-prisupphandling” ställs som obligatoriska krav, alltså det som kallas ska-krav.

– En upphandlande organisation handlar inte bara för att det är billigt utan för att det finns ett behov. Och regelpaketet är utformat för att de ska kunna få det som de behöver på det ekonomiskt mest fördelaktiga sättet. Den upphandlande organisationen kan ställa ska-krav på den kvalitet den behöver. Den leverantör som kan leverera den kvaliteten till lägst pris tilldelas uppdraget, säger Erika Hanses.

Hennes svar på vem som har rätt och vem som har fel när arkitekter å ena sidan lägger ovanligt låga anbud och å andra sidan beskyller sina konkurrenter för prisdumpning som skadar branschen på sikt, är att det är väldigt svårt att svara på.

– Å ena sidan finns leverantörers rättigheter att konkurrera med pris. Och stora aktörer ska kunna dra nytta av sina stordriftsfördelar. Och så finns affärsmässiga aspekter. Men diskussionerna är viktiga och upphandling ska bidra till samhällsnytta. Här kan branschorganisationer vara viktiga för att föra en kollektiv talan för leverantörerna och föra dialog med upphandlande organisationer, säger Erika Hanses.

Både Per Ahrbom och Petra Svensson Gleisner anser att möjligheterna till förändring ligger mer i själva upphandlingarnas utformning än i enskilda arkitektkontors prissättning, att kvalitet borde utvärderas i större utsträckning och viktas högre än priset.

– Priset viktas alldeles för högt, ofta till mer än 50 procent. Men timpriset för arkitektarbetet är egentligen en marginell del i det som ska vara det ekonomiskt mest fördelaktiga. Erfarenhet och skicklighet är mycket viktigare. Det är en total feltolkning av lagen när timpriset värderas så högt som det görs, säger Per Ahrbom.

– Jag är stark motståndare till att lägga skulden på arkitektkontoren för den prispress som råder. Det är kunderna som skapar den marknad vi konkurrerar på, det är de som bestämmer förutsättningarna. Många kunder har ambition att utforma upphandlingar som prioriterar kvalitet, men det är svårt att skriva transparenta kvalitetsupphandlingar och därför blir det i praktiken så att priset blir helt utslagsgivande, säger Petra Svensson Gleisner.

Både Per Ahrbom och Petra Svensson Gleisner säger också att Sveriges Arkitekter har en viktig roll för att råda bot på problemet.

– När upphandlingarna är konstruerade så att alla klarar ska-kraven, har beställarna bäddat för priskonkurrensen. Jag skulle önska att timpriset värderades lägre och att kvaliteter som kunskap om objektet och kontinuitet kunde väga tyngre. Detta är den stora grejen för vår organisation, att hjälpa till så att upphandlare tolkar lagen på ett rimligare sätt, säger Per Ahrbom.

– Påverkansarbetet Sveriges Arkitekter driver mot de offentliga kunderna är essentiellt. I vissa fall kan det handla om att förklara vilken kompetens arkitekter besitter och varför den är värd att betala för. I andra fall kan det handla om att förklara värdet av att ha en levande arkitektbransch med utrymme att utveckla och underhålla kompetens så att kunden även i framtiden kan handla upp den kompetens kunden behöver och att det innebär att de måste betala acceptabla priser för våra tjänster i dag, säger Petra Svensson Gleisner.

Sveriges Arkitekter ska enligt sitt verksamhetsprogram för 2019–2020 ”verka för bättre upphandlingar och bättre tillämpning av LOU”. Förbundet erbjuder upphandlare stöd och rådgivning i olika metoder att handla upp arkitekttjänster och ordnar även kurser för sina medlemmar. Tidigare i år gick förbundet ut med ett debattinlägg i Dagens Samhälle där förbundet uppmanade de offentliga beställarna att inte äventyra kvaliteten genom att handla arkitekttjänster på rea i spåren av coronapandemin.

– Det finns inget i LOU som säger att man behöver skatta det lägsta priset som bäst. Det rimligaste priset kan också bedömas vara bäst. Vi visar på metoder att handla upp arkitekttjänster där priset inte blir avgörande, säger Katarina O Cofaigh, upphandlingschef på Sveriges Arkitekter.

Som ett exempel på alternativ upphandlingsmetod, nämner Katarina O Cofaigh möjligheten att be anbudsgivarna ange en budget i stället för ett timpris.

– Då kan den upphandlande myndigheten inte bara bilda sig en uppfattning om vad projekteringen kommer att kosta utan också utvärdera arkitekternas förståelse för projektets komplexitet och utmaningar. Genom att i intervju be anbudsgivarna presentera hur de har tänkt när de gjort budgeten, kan man ännu mer träffsäkert bilda sig en uppfattning om arkitekternas förståelse för uppdraget. Timpriset talar ju egentligen inte alls om hur mycket arbete som kommer att behövas för att genomföra projektet eller vad det faktiskt kommer att kosta, säger Katarina O Cofaigh.

Genom den webbaserade Upphandlingsakuten samlar Sveriges Arkitekter in information och uppmärksammar medlemmarna på upphandlingar med dåliga villkor och ger insyn i hur Sveriges Arkitekter agerat i olika fall. Eslövs bostads AB:s ramavtalsupphandling är ett exempel på upphandling som genom Upphandlingsakuten fått kritik av förbundets ombudsmän. Kritiken var bland annat just att utvärderingen och rangordningen av anbudsgivarna endast skulle göras på priset. I en skrivelse till Eslövs bostads AB rekommenderade Sveriges Arkitekter att Eslövs bostads AB skulle göra om utvärderingskriterierna så att de ”i rimlig balans i förhållande till pris även prövar arkitektens kreativitet”. Detta för att kunna ”upphandla de arkitekter som är ’bäst lämpade för uppdragen’”.

Eslövs bostads AB välkomnade synpunkterna men gjorde inte om förfrågningsunderlaget. Fastighetschefen Robert Johansen förklarade i en skrivelse att upphandlingen omfattar ett stort utbud av tjänster och en bredd av kompetenser.

”Det gör det svårt att sätta kvalitets- eller kreativitetskriterier som är tillräckligt specifika och mätbara med rimlig arbetsinsats och tillräcklig objektivitet. Vi anser att våra uppställda ska-krav är tillräckliga för att säkerställa att respektive anbudsgivare har efterfrågad förmåga”, svarar Robert Johansen.

Han hävdar också att mått på arkitekternas kreativitet inte är intressant i upphandlingen.

”Den kreativitet som eventuellt skulle kunna utvärderas är sällan organisationsberoende, utan knuten till personer som har frihet att byta uppdragsgivare, vilket gör kreativitetsmått tidpunktsberoende och därigenom ointressanta”, skriver Robert Johansen.

Upphandlingen av arkitekttjänster för Kulturhusbyggnaden var aldrig ett ärende på Upphandlingsakuten. Men Gabriella Eriksson, bolagsjurist på Stockholm stadsteater AB och den som ansvarat för upphandlingen, konstaterar också att det inte är lätt att särskilja en rad välrenommerade arkitektkontor på kvalitet och kreativitet.

– Konkurrensen är ju väldigt stor. Priset blir ofta avgörande även om vi försöker att lägga upp upphandlingen och utvärderingsmodellen på ett sätt som gör att olika kvalitetskriterier ska få större påverkan, säger hon.

Det var också så det blev i upphandlingen om Kulturhusbyggnaden.

– Vi förstod att vi fått in väldigt kvalificerade anbudsgivare. Alla uppfyllde ska-kraven. Och vi behövde aldrig göra någon komplicerad utvärdering av kvalitetskriterierna eftersom Ahrbom och partner redan var överlägsna, både med högsta betyg på kvalitet och med det lägsta anbudspriset, säger Gabriella Eriksson.

Hon konstaterar att Kulturhuset Stadsteatern är väldigt nöjd med upphandlingen och att ingen har överklagat:

– Jag tycker att vi har lyckats ha en tydlig utvärderingsmodell och vi är väldigt tacksamma att vi fick ett så fint anbud. Jag förstår att vi alla upphandlingsmyndigheter kan bli ännu duktigare på att utvärdera och väga in fler kvalitetskriterier men du kommer aldrig ifrån att hela den offentliga upphandlingen går ut på att leverera en tjänst med hög kvalitet men också till bästa pris. Så priset blir alltid den mest avgörande faktorn, säger Gabriella Eriksson.

Robert Johansen på Eslövs bostads AB nyanserar sitt svar till Upphandlingsakuten något:

– Vi försöker att också göra upphandlingar där vi ser till mer än priset. Men det är väldigt svårt med kraven på transparens och objektivitet. Och vi har inte resurser nog att avsätta fem personer som till exempel gör personliga intervjuer för att särskilja 20 kvalificerade arkitektkontor, säger han.

Robert Johansen säger också att han är nöjd med utfallet av sin upphandling. Det kom trots allt in många anbud från väletablerade arkitektföretag, konstaterar han.

– Men det är ju inte företag utan människor vi arbetar med så det är egentligen inte förrän man börjat jobba med människorna som man vet hur det gick, säger Robert Johansen.