Politik och bransch i förbund om bostäder

I min nyligen publicerade avhandling från KTH jämför jag bostadsbristen och nybyggnadspolitiken i Berlin, Hamburg, Stockholm och Göteborg. Studien visar bland annat att det politiska trycket för att öka nyproduktionen är betydligt större i de tyska städerna och att branschen genom så kallade bostadsförbund aktivt engageras i bostadspolitiken.
Bostadsbristen debatteras livligt inte bara i Sverige utan även i Tyskland. Bostadsbyggandet har ökat kraftigt under perioden 2010–2015 och det byggs i dagsläget ungefär 3,5 lägenheter per 1 000 invånare och år i båda länderna. Det av staterna uppskattade behovet av nya lägenheter uppgår emellertid till 4,5 i Tyskland respektive 7 i Sverige. Hushållens efterfrågan och ekonomiska styrka bestämmer i hög grad nivån på nyproduktionen. Kommunerna i båda länderna har dock en avgörande roll i kraft av planmonopolet, markinnehav och de kommunala bostadsbolagen. I en situation när bostadsbehovet uppskattas överstiga nyproduktionen behövs en strategiskt genomtänkt och aktiv bostadspolitik på såväl statlig som kommunal nivå. Här har de tyska städerna kommit längre än de svenska.
Bostadsbrist finns i alla hyres- och i vissa prissegment i Stockholm och Göteborg. De två kommunerna har därför som mål att fördubbla bostadsbyggandet. Målen är politiskt satta utan att bostadsmarknadens aktörer engagerats. I Berlin och Hamburg koncentreras bostadsbristen främst till mindre lägenheter och det lägre hyressegmentet. Nybyggnadsmålen är också lägre per capita och fokuserar på de lägre hyres- och prissegmenten. Målen är satta i samverkan mellan politik och bransch.

Trots att de fyra städerna är olika ur en mängd aspekter är de grundläggande instrumenten för nybyggnadspolitiken de samma: organisation, stadsplanering, markanvisning och subventioner. Av jämförelsen framgår att organisation är det delområde där det finns störst skillnader mellan de svenska och de tyska städerna. Detta gäller såväl hur politikerna väljer att arbeta med bostadspolitiken ut mot medborgare och bransch och inom kommunen, som vilka förutsättningar tjänstemännen får för sitt arbete.
Bostadspolitiken är i Tyskland ett område som får stor uppmärksamhet, framförallt i storstäderna. I Hamburg och Berlin leds det politiska arbetet av borgmästarna och stadsbyggnadssenatorerna. Bostadsfrågor är en naturlig del av valkampanjerna. Det politiska trycket påverkar såväl politikernas som tjänstemännens agerande, vilket ger en stark drivkraft till att uppnå de bostadspolitiska målen.
Ett initiativ som återspeglar politikens intresse för bostadsfrågan är de ”bostadsförbund” som städerna Berlin och Hamburg slutit med branschen; Bündnis für Wohnungsneubau i Berlin och Bündnis für das Wohnen in Hamburg. I dessa förbund har politik och bransch gemensamt identifierat målen för nyproduktionen och hindren för att nå dem. Målen sätts på årsbasis och följs upp kontinuerligt. Intentionsavtal har tecknats mellan staden, de kommunala bostadsbolagen, intresseorganisationerna för övriga allmännyttiga bostadsbolag som till exempel stiftelser, byggemenskaper och hyreskooperativ, de privata projektutvecklarna med flera. Av avtalen framgår hur många lägenheter som varje grupp projektutvecklare planerar att bygga per år, hur stor andel som ska utgöra överkomliga bostäder samt de åtgärder städerna och projektutvecklarna ska göra för att underlätta att målen nås. De kommunala bostadsbolagen går i bräschen för produktionen av överkomliga bostäder. Pilotprojektet i Berlins satsning är en förtätning i miljonprogramsområdet Mariengrün.
Samarbetsavtalen mellan städerna och projektutvecklare i Hamburg och Berlin har visat sig förbättra dialogen mellan parterna och har ökat möjligheten att identifiera realistiska mål för bostadsbyggandet och de åtgärder som behövs för att nå dem. Storstädernas ”bostadsförbund” har ansetts så framgångsrika att bostadsminister Barbara Hendricks också bildat ett nationellt ”Förbund för överkomliga bostäder och nybyggnation”. Emellertid har den nyligen introducerade hyresregleringen lett till problem i förhandlingarna kring ett förnyat bostadsförbund i Hamburg. Det måste konstateras att förbunden bygger på ett ständigt underhåll av relationerna mellan parterna.

Vidare har städerna tecknat interna avtal mellan den centrala stadsledningen och de lokala planmyndigheterna. Dessa avtal innehåller en lista med åtgärder som behövs inom kommunen för att nå nybyggnadsmålen. Åtgärderna omfattar bland annat förbättrad översiktsplanering, mer personal, ekonomiska incitament och tidsgränser för vissa steg i planprocessen samt framtagande av standardiserade exploateringsavtal. Kommunala bostadsbyggnadscentra, Wohnungsbauleitstellen, har till uppgift att följa alla bostadsprojekt i staden och underlätta och koordinera nybyggnationen. De är städernas främsta kontaktyta mot branschen. Till dess uppgifter hör utöver att samla in och tillhandahålla information, bland annat konfliktlösning mellan olika kommunala verksamheter och mellan kommun och byggherre, framtagande av byggbar mark och åtgärdande av brister i stadsbyggnadsprocessen. De koordinerande uppgifterna liknar i stort de som Stockholms byggeneral har. Vidare arbetar de för att underlätta för blandade boendeformer, bland annat stöds byggemenskaper och blandning av hyres- och ägarlägenheter i samma byggnad. Ett exempel är de 281 lägenheterna i projektet The Garden i Berlin-Mitte som ritats av Eike Becker Arkitekten. Projektet som blandar hyres- och ägarlägenheter byggs av privata investerare.
Den tyska planlagstiftningen ger därutöver möjlighet till fyra alternativa processer fram till bygglov, vilket förkortar planprocessen och minskar trycket på planmyndigheterna. Utöver standardförfarandet för detaljplan, som liknar det svenska, finns möjlighet till ett förenklat detaljplaneförfarande inom tättbebyggt område, privat initiativrätt med bibehållet kommunalt planmonopol och möjlighet att ge bygglov utan detaljplan när befintligt bebyggelsemönster bekräftas. Tillräcklig plankapacitet anses vara av vikt eftersom kommunerna annars riskerar att bostadsinvesteringar fördröjs eller inte blir av.

Som kontrast är de svenska nybyggnadsmålen enbart politiskt satta och något direkt samband mellan målen och planerad nyproduktion finns inte. Då målen är satta för en femårsperiod är de svåra att följa upp och det är därför också svårt att avgöra om de kan komma att nås. Ett problem med ett sådant tillvägagångssätt är att ytterligare åtgärder som kan behövas för att överbrygga skillnaden mellan de politiskt satta målen och av branschen angiven möjlig nyproduktion inte kan identifieras på ett tidigt stadium. De svenska städerna har inte heller tydligt kommunicerade strategier för att nå sina nybyggnadsmål.
En delförklaring till skillnaden mellan länderna, när det gäller politikernas intresse för bostadspolitiken, kan vara att de båda tyska städerna har en mycket stor andel hyresrätter och ett mer marknadsbaserat hyressättningssystem än det svenska. Detta gör att fler väljare påverkas positivt av en ökad nyproduktion då det medför stabilare hyresnivåer. I de svenska städerna äger majoriteten av väljarna sina bostäder och har därmed större incitament att vara negativa till nybyggnation. Hyresnivåerna påverkas inte heller av nyproduktionen, varför även hyresgäster har begränsade incitament att se positivt på nybyggnation. Med det följer att också politikerna har lägre incitament att arbeta med bostadspolitiken, åtminstone tills krisen är tillräckligt stor för att påverka andra policyområden som till exempel tillväxt och arbetsmarknad.
En slutsats i avhandlingen är att de tyska städerna arbetar mer intensivt och konsistent med de bostadspolitiska instrumenten och att det därför är mer sannolikt att de når sina mål. Hamburg som startade sitt förbund 2011 uppnår sina mål, medan Berlin som startade 2014 är på god väg. Det bör dock påpekas att effekterna av en aktiv bostadspolitik är svåra att mäta, då marknadsläget är helt avgörande för nivån på nyproduktionen. När målet är att kraftigt öka nyproduktionen framstår emellertid samarbete mellan politik och bransch samt effektivitetshöjande åtgärder som rationellt.