Planering stödjer klyfta mellan stad och land

Förståelsen av urbanisering som en enkelriktad process där människor flyttar till städer har under senare år utmanats av forskare. Urbanisering medför både koncentrerande processer, där människor, kapital och beslutsmandat samlas kring städer, och utvidgande processer, där städernas behov av resursförsörjning, kulturella uttryck och normer tar större områden i anspråk. Framträdande för denna argumentation är bland annat urbanteoretikern Neil Brenner, som i boken Implosions/explosions towards a study of planetary urbanization argumenterar för att alla jordens ytor befinner sig under en urban horisont. Genom till exempel jord- och skogsbruk, gruvnäring och turism är också landsbygderna och till synes orörd naturmark inordnad i en urban logik av förädling, transporter och konsumtion. Även de som bor på landet har till exempel ett bankkonto och försäkringar. Denna förståelse av urbanisering kan bidra till att klargöra hur pågående samhällsomvandling ger möjligheter och begränsningar i både städer och på landsbygder. Det är inte så att enbart städer har en positiv utveckling och landsbygderna en negativ. Sambanden är mer komplexa och möjligheterna för människor att påverka sin framtid beror på flera teman av rumsliga rättvisefrågor så som till exempel klass, genus och etnicitet.

Det finns dock, i en svensk planeringskontext, en skarp uppdelning mellan stad och land. Regeringen presenterade nyligen både en sammanhållen politik för Sveriges landsbygder och en ny politik för gestaltad livsmiljö. Något förenklat kan planeringen av det svenska välfärdssamhället beskrivas utifrån målsättningen att skapa konkurrenskraft i ett glest befolkat land och att säkerställa en långsiktigt hållbar exploatering av landets resurser. Sverige präglas av en industriell rationalitet och ett urbant tolkningsföreträde av till exempel värdering av naturresurser och utbyggnad av infrastruktur. Städerna har i den moderna svenska planeringen utgjort noder för den nationella och kommunala planeringen där den ekonomiska samhällsutvecklingen till stor del realiserats. Men, ett ömsesidigt beroende mellan städer och betydelsefulla omland måste beaktas. För att på ett ansvarsfullt sätt minska miljö- och klimatpåverkan, säkerställa en rättvis fördelning av resurser och hantera en tilltagande internationell konkurrens och digitalisering av arbetsmarknaden krävs det en (stads)planering som inkluderar alla (urbana) landskap. Det vill säga en gemensam samhällsplanering som kan hantera de strukturella konsekvenserna av koncentrerande och utvidgande urbanisering på ett sätt som gör att alla kommuner och regioner har förutsättningar att aktivt påverka sin framtid.

Ett sätt att nyansera förståelsen för vilka som tjänar respektive begränsas av pågående urbanisering är att utgå från vilka geografiska sammanhang som har resurser, kompetens och beslutsmandat att förändra den fysiska miljön. Om det inte finns möjligheter att förändra bebyggelse, infrastruktur eller landskap begränsas även möjligheterna att dra nytta av samhällsförändringar eller motverka negativa effekter som till exempel tomma lokaler eller brister i kollektivtrafiken. Det uppstår därmed rumsliga inlåsningar som låser fast och förstärker nuvarande förutsättningar. På så sätt ökar polariseringen mellan de som har och de som inte har förutsättningar att anpassa eller omorganisera den fysiska miljön. De som kan genomföra förändring eller vars problem åtgärdas får en förbättrad situation. De som inte har denna möjlighet begränsas ytterligare.

De studier av kommunal och regional planering, som jag genomfört, visar att rumsliga inlåsningar kan bero på brist på förutsättningar men kan också bero på medveten eller omedveten social och politisk stelhet i nuvarande organisation. En tilltagande mellankommunal konkurrens om nya invånare kan exempelvis leda till att kommuner inte samordnar regionala förutsättningar som befintlig infrastruktur och regionalt urbud av service. Det kan också vara så att en lokal politisk, kulturell eller ekonomisk ”elit” tjänar på nuvarande relationer mellan centrum och periferi och därför inte vill förändra den rumsliga strukturen. På så sätt är rumsliga inlåsningar både ett resultat av fysiska förutsättningar och de normer som dominerar planeringen, vilka värderingar och perspektiv som prioriteras. Vem eller vilka som har tolkningsföreträde att formulera vad som är en bra respektive dålig utveckling påverkar vad som ses som en hållbar och framgångsrik lokal eller regional utveckling. En urban norm som utgår från de större städernas problemställningar i den nationella och regionala planeringen leder till exempel till utmaningar för mindre orter då det lokalt inte finns förutsättningar att bygga en fysisk struktur som motsvarar den urbana målbilden – att bygga en tät och funktionsblandad kvartersstruktur eller att lokalisera omfattande ny bebyggelse till stationsnära läge. Strukturella inlåsningar som beror på målkonflikter mellan lokal och regional planering eller mellan offentliga och enskilda intressen blir också synliga. Länsstyrelsen framhåller till exempel strandskyddet men i den mindre kommunen är det på tomter med utsikt över vattnet som banken ger lån till ett nytt hus. Den kommunala visionen framhåller en småskalig bebyggelsestruktur med varierad handel men det som byggs är ekonomiskt rationella punkthus.

Enligt geografen Marc Purcell leder dominans av enskilda tolkningsföreträden till att en mångfald av resurser och potentialer förblir dolda. Inom en planering dominerad av ekonomiska tolkningsföreträden gäller detta särskilt resurser som är svåra att överföra till ett ekonomiskt värde som till exempel rent vatten, biologisk mångfald och sociala nätverk. Politisk uppdelning mellan stad och land och en urban dominans i planeringen, som framhåller staden som centrum och landsbygden som periferi, begränsar särskilt förutsättningarna att formulera en mångfald av olika målbilder som utgår från landsbygderna som centrum i sina egna omland. Samtidigt skulle en planering dominerad av en rural norm framställa städer som periferier och tärande på naturresurser vilket inte heller är en önskvärd utgångspunkt.

För att hantera rumsliga inlåsningar behövs en större mångfald av målbilder som utgår från olika rumsliga förutsättningar. På så sätt kan fler resurser synliggöras som i kombination kan användas för att öppna olika typer av inlåsningar. Konkret handlar detta om att utveckla en politik som överbryggar tidigare uppdelning mellan stad och land som motsatser. Det behövs dessutom planering som drar nytta av att olika planeringsnivåer har olika perspektiv och tolkningar. Genom att synliggöra olika valmöjligheter för samhällets utveckling blir förändringarna politiska. Skillnader mellan olika landsbygder, städer, kommuner och regioner behöver tydliggöras och det behöver klargöras vem som begränsas respektive tjänar på rumsliga förändringar.

Sammantaget behövs en kritisk och innovativ planering som istället för att likrikta samhällsutvecklingen mot ett fåtal målbilder utvidgar spektrumet av hållbara och framgångsrika rumsliga miljöer. En inkluderande planering som bjuder in och erbjuder utrymme för en mångfald av olika perspektiv på samhällsutvecklingen.

Nils Björling är universitetslektor i stadsbyggnad på Chalmers arkitektur och samhällsbyggnadsteknik. Aktuella forksningsfrågor handlar om att utveckla teori och metod för planering i ett regionaliserat stadslandskap. Nils disputerade 2016 med avhandlingen Sköra stadslandskap – planeringsmetoder för att hantera urbaniseringens rumsliga inlåsningar.